2025-08-03 来源：自然资源和生态环境司

　　近日，经国务院同意，财政部、生态环境部、国家发展改革委、水利部、国家林草局联合印发《关于进一步健全横向生态保护补偿机制的意见》（以下简称《意见》）和《关于深入推进大江大河干流横向生态保护补偿机制建设的实施方案》（以下简称《实施方案》）。财政部有关负责同志就《意见》和《实施方案》接受采访，回答了记者提问。

　　一、《意见》和《实施方案》出台的背景是什么？

　　答：习近平总书记高度重视健全横向生态保护补偿机制，强调要完善横向生态保护补偿机制，激发全流域参与生态保护的积极性。党的二十大提出，完善生态保护补偿制度。党的二十届三中全会明确，健全横向生态保护补偿机制。财政部深入学习贯彻习近平总书记重要指示批示精神，积极落实党中央、国务院决策部署，会同有关部门纵深推进横向生态保护补偿机制建设，取得较好成效。一是重点流域横向保护补偿机制建设稳步推进。截至目前，通过政策和资金引导，已推动全国24个省份建立了30个跨省流域横向生态保护补偿机制，江苏、福建、四川、云南等省实现了省内重点流域补偿机制全覆盖，流域联防联控机制不断健全。二是相关政策措施逐步完善。2016年，财政部牵头印发《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》，对流域生态补偿基准、方式、标准等重大问题予以明确。此后，又陆续出台支持长江、黄河全流域建立横向生态保护补偿机制相关政策文件。三是机制建设综合效益不断扩大。从实践看，开展机制建设的流域生态环境质量持续向好，重点污染物浓度显著下降，跨界断面水质改善明显，补偿机制的生态效益、经济效益和社会效益不断扩大。

　　当前，我国经济社会发展已进入加快绿色化、低碳化的高质量发展阶段。同时也要看到，一些地区间横向补偿还面临难点堵点，在补偿协议签订、协议履行等环节需要进一步规范。这就要求建立覆盖更加全面、权责更加清晰、方式更加多元、治理更加高效的横向生态保护补偿机制。

　　为此，经国务院同意，5部门联合印发《意见》和《实施方案》，明确了新时期横向生态保护补偿机制的工作目标、重点任务和具体措施，明确以地方为主、中央支持引导，坚持“统分结合”并行模式，坚持“谁污染、谁治理，谁保护、谁受益”，加快建立全面覆盖、权责对等、共建共享的横向生态保护补偿模式，高效实现长江黄河全流域建立横向生态补偿机制，促进生态产品供给地与受益地良性互动，让保护者、贡献者得到实惠，促进区域间良性互动和高质量发展，建设人与自然和谐共生的现代化。

　　二、《意见》和《实施方案》两个文件是什么关系？各自内容有什么特点？

　　答：《意见》和《实施方案》相互联系、各有侧重，《意见》作为新阶段横向生态保护补偿机制顶层设计的制度文件，主要对补偿机制的工作目标、重点任务和具体措施作出系统部署；《实施方案》作为落实《意见》的重要举措，主要明确中央层面组织协调在长江、黄河等重点流域干流建立统一的横向生态保护补偿机制。

　　《意见》要求，深入践行习近平生态文明思想，推动建立覆盖更加全面、权责更加明晰、方式更加多元、治理更加高效的横向生态保护补偿机制。明确中央层面统一建立大江大河干流补偿机制、地方层面自主深化重点流域补偿机制建设。同时，从拓展补偿领域、丰富补偿要素、完善补偿标准、创新补偿形式、夯实平台支撑等方面，对地方省际间自主协商建立的机制作了细化要求。

　　《实施方案》主要包括三方面内容：一是明确了总体要求，即中央财政积极发挥协调引导作用，在长江、黄河干流统一组织建立机制，逐步推广至其他重点流域；每三年开展一次政策评估调整，合理确定补偿指标和资金规模。二是规定了实施范围，先在长江干流11个省份、黄河干流9个省份实施，后续根据政策效果，适时将其他重点流域省份纳入。三是提出了主要措施，统一核算各省份出资或受偿金额，出资省份将资金缴入中央国库，财政部再将资金划拨至受偿省份；对流域省份自行拓展和深化两两协商建立横向生态保护补偿机制，中央财政继续安排资金奖励等。

　　三、健全横向生态保护补偿机制的政策目标是什么？

　　答：《意见》和《实施方案》明确健全横向生态保护补偿机制的总体政策目标：推动建立覆盖更加全面、权责更加明晰、方式更加多元、治理更加高效的横向生态保护补偿机制，实现生态产品供给地与受益地良性互动，真正让保护者、贡献者得到实惠。健全奖罚分明的制度机制，坚持“谁污染、谁治理，谁保护、谁受益”，强化激励约束，吸引更多社会资本参与生态文明建设。同时，明确了近期和远期的分阶段目标：到2027年，长江、黄河干流统一的横向生态保护补偿机制建成，各地基本建立覆盖辖区内重点河流的跨区域流域横向生态保护补偿机制，跨流域重大引调水工程横向生态保护补偿机制建设稳步推进，森林、草原、大气、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等生态环境要素横向生态保护补偿机制建设得到有益探索。到2035年，流域横向生态保护补偿机制建设深入推进，全面覆盖长江、黄河等重点流域干流及其重要支流，并向更广范围、更深内涵、更丰富形式拓展，生态环境质量持续提升，生态系统服务功能不断增强，城乡人居环境明显改善，国家生态安全得到有效保障，生态环境治理体系更加健全，美丽中国建设成效显著。

　　四、《意见》明确了哪些重点举措？

　　答：《意见》明确7项重点任务。一是中央统一建立大江大河干流补偿机制，统一核算各省出资或受偿金额。二是地方自主深化重点流域补偿机制建设，已建立起机制的要推进长效化运行。三是拓展补偿领域，积极探索在其他具有外溢性的生态环境要素方面开展横向生态保护补偿的实现路径。四是丰富补偿标的，相关地区可因地制宜、稳步有序推动将常规水质指标以外的生态环境指标纳入补偿范围。五是完善补偿标准，结合水生态环境保护修复成本和发展机会成本等多种因素综合确定补偿标准。六是创新补偿形式，鼓励建立三方或多方参与的补偿机制，推动补偿方式从资金补偿向多元化补偿拓展。七是夯实平台支撑，充分发挥管理平台对机制建设的服务功能。

　　五、对长江黄河干流由中央建立统一的机制，是否意味着横向生态保护补偿责任主体发生变化？对原来省际间两两协商机制是否还继续支持实施？

　　答：国务院颁布的《生态保护补偿条例》明确规定，根据生态保护实际需要，上级人民政府可以组织、协调下级人民政府之间开展地区间横向生态保护补偿。按照党中央、国务院部署，中央建立统一机制，目的是让大江大河干流各省份都同步参与进来，作为一个整体统一建立横向生态保护补偿机制。这一机制不改变现有责任划分，仍以地方为主。地方在中央统一机制基础上，自行拓展和深化两两协商机制，逐步拓展至重要支流及行政区域内所有流域，积极探索多元化、市场化生态补偿方式。中央统一机制建立后，将按照“统分结合”原则，区分“中央统一动作+地方自选工作”两个层次并行推进机制建设。“中央统一动作”即中央在长江、黄河等重点流域干流统一建立的机制，“地方自选工作”即地方两两协商建立的机制。中央统一机制建立后，将继续鼓励、指导流域省份在此基础上，自行深化既有两两协商建立的机制，并逐步拓展至重要支流及其他流域。同时，为继续鼓励之前在长江、黄河干流两两协商建立的机制持续运行，拟进一步完善中央奖励方法，通过水污染防治资金对省际间建立机制予以奖励。

　　六、中央财政在长江、黄河干流建立统一的机制如何运作？补偿资金如何管理？

　　答：中央财政在长江、黄河干流分别推动建立统一的机制，根据各省流域保护治理实效，明确各省出资、受偿资金核算规则，统一确定补偿资金，并负责补偿资金的收缴、划拨。

　　中央统一机制框架下，补偿资金全部来源于地方财政。补偿资金的具体管理措施包括：一是统一核算补偿资金。分别从空间、时间两个维度，依据各省水质变化情况，统一核算各省份出资或受偿金额，并根据政策效果适时调整补偿资金规模。二是规范资金缴纳划拨程序。中央财政在中央国库设置专门的明细科目，并告知出资省份在规定时限内按明细科目将应缴纳资金缴入中央国库，再及时将资金划拨至受偿省份。三是明确补偿资金来源。补偿资金由地方自行解决，受偿省份和出资省份分别通过一般公共预算区域间转移性收支科目下生态保护补偿转移性收支科目编制预算并进行会计核算，反映获得和缴纳补偿资金情况。四是完善资金使用管理机制。受偿省份须将资金实行专账管理，及时主动向出资省份通报资金分配、使用管理情况，出资省份可充分行使监督权利，对受偿省份补偿资金使用等进行监督。同时，加强补偿资金全过程绩效管理，中央财政将会同有关部门成立联合绩效考评组，吸收流域内出资省份参加，组织对补偿资金开展绩效评价。

　　七、下一步将如何推动建立市场化、多元化的生态保护补偿机制？

　　答：财政部将会同有关方面积极推动建立市场化多元化的横向生态保护补偿机制，实现生态产品供给地与受益地良性互动，让保护者、贡献者得到实惠。一是市场化层面，加快培育碳排放权、排污权、用水权等资源要素交易市场，合理界定和配置生态环境权益，引导生态受益者对生态保护者的补偿。积极稳妥发展生态产业，建立可持续的发展惠益分享机制。充分发挥政府投资基金的撬动作用，引导社会资本积极参与生态保护治理，形成政府引导、社会参与、市场调节的良好局面。二是多元化层面，鼓励地方先行先试，在流域横向生态保护补偿的基础上，因地制宜探索拓展森林、草原、大气、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等多元化补偿途径；在完善生态产品价值核算体系的基础上，将对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等多元化补偿方式做深做实，推动生态保护补偿从单一的政府资金补偿到多种补偿方式转变，从协同治理到共同发展转变，从“输血式”向“造血式”转变。

　　八、如何抓好《意见》和《实施方案》组织实施？

　　答：为确保《意见》和《实施方案》要求落到实处，财政部将会同有关部门做好以下几方面工作。一是强化业务协调指导。建立稳定的工作联系机制，推动资金预算执行、水质监测、水资源监测等信息共享。加强对地方工作的指导，规范跨省流域横向生态保护补偿协议范本，建立相互通报机制，并适时开展机制建设情况评估。二是压实地方主体责任。指导各省在中央统一建立机制基础上，选择具备重要生态服务价值、受益主体明确的流域，自主协商开展跨省横向生态保护补偿机制建设。三是优化激励约束政策。坚持“谁污染、谁治理，谁保护、谁受益”，中央财政通过水污染防治资金对流域横向生态保护补偿机制建设工作质效高的省份给予奖励。加强补偿资金全过程绩效管理，强化绩效结果应用。四是完善基础研究支撑。加强水资源、水环境、水生态监测支撑能力建设，健全调查体系和长效监测机制。鼓励开展大气污染、海洋污染溯源等相关研究，为健全横向生态保护补偿机制提供有力支撑。